Тема 13. системы местного управления

Сейчас более 190 свободных стран, в каждом из которых существует собственная совокупность местного управления. Кроме того в случае если брать лишь страны — члены ОЭСР, где структура публичного управления самый создана, то мы имеем дело с 19 разными вариантами. Но сложности этим не ограничиваются: в федеративных странах в каждом субъекте федерации действуют собственные совокупности организации местного управления, а во многих случаях существуют большие различия и в отдельных стран либо субъектов федерации.

Так, вероятно существование более 190 национальных совокупностей местного управления, в рамках 20 из которых присутствует до 50 (до 89, в случае если учитывать Россию) субнациональных совокупностей. Изучение каждой совокупности по отдельности нужно для функционирования своеобразия и выявления организации местного управления в различных государствах. Помимо этого, как раз при рассмотрении конкретной совокупности местного управления делается вероятным найти зависимости того либо иного метода организации со своеобразным контекстом: изюминки университетов центральной власти и их взаимоотношений с местными органами, особенности национальных правовых совокупностей, национальной экономики, культуры и т.д. Но уделение главного внимания специфике и контексту делает практически неосуществимым сравнение; количество информации наряду с этим возрастает до не поддающихся яркому восприятию размеров.

Естественным методом систематизации и рационализации существующего разнообразия совокупностей управления есть их объединение в многочисленные группы по принципу принадлежности к той либо другой правовой семье. Потому, что правовое регулирование есть базой той либо другой совокупности местного управления, оказывается в полной мере логичным следовать за сравнительным правом и брать за базу типологии неспециализированные истоки правовых совокупностей, каковые проявляются в родных нормах и механизмах. Исходя из этого вероятна группировка правовых совокупностей в семьи… оставляя в стороне второстепенные различия. На этом уровне анализа главное внимание уделяется в первую очередь месту органов местной власти в совокупности публичного управления в целом, их взаимоотношениям с страной и с обществом. В большинстве случаев в современных странах выделяют две семьи либо макросистемы местного управления, в целом соответствующие двум главным правовым семьям мира: англосаксонская и романо-германская (континентальная).

Англосаксонская семья(либо, как ее именует Р.Давид, семья неспециализированного права) результат экспорта и развития британской правовой совокупности, формировавшейся в первую очередь на базе норм простого права и судебной процедуры. К данной семье смогут быть отнесены правовые совокупности Англии, Ирландии, США и других бывших английских колоний, от Канады до Индии. В рамках англосаксонской совокупности управления, взявшей распространение в государствах с англосаксонской правовой совокупностью, представительные органы местного управления формально выступают как действующие самостоятельно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Помимо этого, для англосаксонской совокупности характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, каковые бы конкретно опекали представительные органы, выбираемые населением административно-территориальных единиц. Наровне с представительными органами в государствах с таковой совокупностью местного управления (прежде всего в Соединенных Штатах) конкретно населением избирается и последовательность чиновниковов. Большими полномочиями тут в большинстве случаев наделяются рабочей группе (комитеты) местных представительных органов, играющие громадную роль в принятии и разработке ответов.

Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских государствах осуществляется по большей части косвенным методом: через центральные министерства, и посредством судов. При роли и анализе места местных органов в политической совокупности англосаксонских государств основной упор в большинстве случаев делается на то, что они являются составной частью механизма страны. Применяемый в законодательстве этих государств термин местное управление для деятельности и обозначения организации местных властей в большинстве случаев показывает только на один из параметров их отграничения от всех других национальных органов, на их локальный темперамент.

Романо-германскаясемья сформировалась в первую очередь на базе римского права и в ходе кодификации права, инициированном Наполеоном; в нее входят правовые совокупности государств континентальной большинства и Европы бывших колоний этих государств. Ключевые принципы данной правовой семьи оказывали огромное влияние на русского право на различных стадиях его развития. Так, континентальная модель местного управления взяла распространение почти во всех государствах. Она основывается на сочетании прямого национального управления на местах и местного самоуправления. В первый раз эта совокупность появилась во Франции. Ее специфика уходит собственными корнями в историю данной страны, в то время, когда основной опорой королевской власти помогали полномочные представители монарха, а не муниципальные органы власти коммуны.

В рамках континентальной совокупности представительные органы иногда создаются только в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, так, местные представительные органы смогут по большому счету отсутствовать (к примеру в кантонах и округах Франции).

Реформой начала 80-х годов во Франции было закреплено отсутствие соподчиненности между разными уровнями местного управления. В соответствии с Законами о децентрализации от 7 июня и 22 января 1983 г. ни одно территориальное сообщество не имеет возможности осуществлять опеку над вторым, оказывая только денежное влияние в строго ограниченных вопросах: регион на коммуну и департамент в сфере культуры и образования, департамент на коммунны в социальных вопросах, здравоохранении и т.д. Помимо этого, был пара смягчен административный контроль центра над местными представительными органами. Значительные децентрализаторские реформы были кроме этого совершены в Италии в 1940-х, 1970-х и 1990-х гг., и в Испании в 1980-х гг.

Различия между двумя рассмотренными выше совокупностями местного управления носят принципиальный теоретический темперамент, потому, что основано на различных концепциях местной ее роли и власти в совокупности публичного управления. Но возможно сказать об определенном сближении между ними на практике в некоторых государствах (особенно с учетом муниципальных реформ во Великобритании и Франции в 80-х годах XX в., реформ национального и местного управления в некоторых провинциях Канады, эволюции совокупности местного управления в ряде германских земель). Базы существования обеих макросистем местного управления строятся на единых правилах, характерных для современного страны; в первую очередь это местные представительные органы, формирующиеся населением в следствии свободных и состязательных выборов и владеющие исходя из этого большой легитимностью.

Местное управление в ряде государств (Австрия, Германия, Япония) имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, владея наряду с этим и некоторыми своеобразными чертами, что разрешает сказать о необычных смешанных, гибридных совокупностях управления на местах. Местное управление таковой большой азиатской страны, как Индия, по практически всем собственных параметров напоминает английское местное управление. Одновременно с этим тут функционирует совсем не характерное англосаксонской модели прямое национальное управление на местах через назначенных сверху государственныхы служащих. Тут кроме этого проявляются две тенденции: сближение и внутренняя диверсификацияклассических совокупностей местного управления. С одной стороны, в рамках каждой совокупности показалось много вариантов, опирающихся среди них и на заимствования из другой системы. Так, англосаксонская традиция значительно трансформировалась в бывших британских колониях, в особенности в следствии столкновения с принципом федерализма. Континентальная совокупность, со своей стороны, распалась на последовательность подтипов — романский, германский, скандинавский. Иначе, Сейчас происходит некое сближение существующих совокупностей местного и регионального самоуправления и их взаимосмешение. Это связано в первую очередь с тем, что в большинстве демократических стран местные и региональные власти призваны решать одинаковые либо родные неприятности. Сотрудничество в правовой области и обмен опытом довершают картину: не обращая внимания на значительные изначально различия, все более явной делается тенденция к конвергенции национальных правовых совокупностей — и, следовательно, совокупностей местного управления.

Сближение, но, не есть хаотичным. На отечественный взор, при формировании баз национальных и наднациональных совокупностей местного управления взаимодействуют три фундаментальных фактора: правовые правила, определяющие принадлежность к той либо другой правовой семье; национальное устройствои связанные с ним правила территориального распределения властных полномочий; исторические традиции организации местного управления, проявляющиеся в конкретных нормах права и в преемственности университетов управления (в первую очередь — их полномочий и организационных структур). Все три фактора формируются как на базе внутреннего исторического развития, так и за счет бессчётных внешних влияний. На основании анализа трех этих факторов оказывается вероятным предложить, применительно к государствам народовластия, типологию совокупностей местного управления. Эта типология имеет два преимущества: дополняет через чур общее и не учитывающее местной специфики разделение по правовым семьям и, одновременно с этим, структурирует наличную данные, не позволяя скатиться к очевидному утверждению совокупностей местного управления большое количество, и все они различные.

Распространение правил, лежащих в базе выделения правовых семей связано с культурной и территориальной экспансией государств — родоначальниц: Англии и Франции (позднее — Англии), начиная с XV — XVI вв. Решающим стало влияние в эру расцвета колониальных наполеоновских войн и империй: в случае если в заморских колониях метрополии воспроизводили, с теми либо иными нюансами, личные совокупности управления, то в Европе французские правила госстроительстве, подкрепленные совершенствами французской революции и наполеоновской харизмой, наложились на близкую правовую культуру и прижились, показав чёткость и свою рациональность. Но наличие местных традиций везде трансформировало влияния, создавая независимые совокупности управления.

Все страны, где побывала победоносная наполеоновская армия, были вовлеченными в проложенное Францией русло. Этому во многом содействовало то, что до середины — финиша XIX в. Франция оставалась единственным в континентальной Европе национальным страной, являясь собственного рода примером для любых попыток национально-национального строительства, — в первую очередь в области организации управления. Французы внесли предложение миру вразумительную и логически стройную модель формирования национального страны сверху — т.е., именно такую модель, в которой нуждались страны с запоздавшим (если сравнивать с британскими и французскими фаворитами) формированием страны-нации. Эта модель приобрела дополнительную помощь от диктаторских режимов уже в ХХ веке (Греция, Португалия, Испания, Германия, Италия), потому, что кроме этого давала им то, в чем они нуждались: механизм централизованного управления, определяемый в основном волей центральной власти, чем изюминками национальных традиций.

Но это влияние не было безотносительным. В германоязычных областях центральной Европы оно столкнулось с сильными местными традициями альянсов суверенных образований: городов-стран, княжеств, провинций и королевств либо кантонов. Эти традиции так и не были преодолены в Швейцарии, Бельгии, Германии, — не обращая внимания на бурные и формирования и кровавые попытки централизации унитарного страны в этих государствах. Относительно условной была и централизация в Нидерландах. В это же время германоязычные области продолжали и по окончании наполеоновских войн поддерживать тесные контакты между собой, обусловленные общностью культуры, языковым родством и все той же политикой альянсов, имевшей под собой экономические основания. Сохранение швейцарского федерализма и федерализация, в ХХ в., Германии, Бельгии и Австрии довершили картину — в этих государствах сформировалась независимая макросистема местного управления: основанная на романо-германском праве, испытавшая французское влияние (особенно сильное во Швейцарии и франкоязычных областях Бельгии), она включает в себя кроме этого принцип федерализма (либо, в более исторических и более германских терминах, союзничества) и глубокие традиции, а также институциональные, свободного городского самоуправления.

Во второй половине двадцатого века страны, традиционно самый родные к Франции в практике и понимании публичного управления, а также местного, — Италия и Испания- достаточно быстро отошли в сторону от хорошего унитаризма. Данный отход, проявившийся в регионализации обоих стран, воспринимается как резкий как раз вследствие того что до 70-х гг. в Италии и до 80-х гг. в Испании обе государства проводили чуть ли не более последовательную централизаторскую политику, чем Франция. Данный отход, иначе, наглядно демонстрирует близость классических совокупностей управления в трех государствах. Демократизация в Испании и в Италии, чуть начав распространяться на территориальное распределение власти, столкнула обе страны с тем явлением, в борьбе с которым и формировалась французская модель: с региональным автономизмом и сепаратизмом. Частичное примирение централизаторской схемы и регионалистских тенденций выяснилось вероятным только в своеобразном контексте европейской интеграции, в то время, когда подвергаются сомнению базы национальной государственности и в то время, когда кроме того сепаратистские тенденции выясняются достаточно условными: единая Европа делает эти устремления тщетными, она же их и ограничивает. Наоборот, маленькие по территории и этнически относительно однородные Португалия и Греция сохраняют хорошую централизованную модель, только приправленную самоуправлением: поставторитарные режимы нуждаются в достаточно долгом переходном периоде в то время, когда центральная власть сохраняет монополию (квази-монополию) на публичное управление.

Пара особняком стоит основанная на романо-германских правовых правилах скандинавская макросистема местного управления. Влияние французской модели на скандинавские государства без сомнений и долгосрочно; оно осуществлялось как конкретно, так и в преломлении через призму датского госстроительстве (территории Швеции, Финляндии и Норвегии подчинялись датской короне с конца XIV в. до 1520-х гг. в соответствии с Кальмарской унией. Норвегия, входившая в состав датского, позднее шведского королевств, стала свободной только в начале ХХ в.; Финляндия отошла к Российской Федерации в 1808 г., а свободной стала в 1918 г.). Дания формирует необычный мост, по которому осуществляется переход от романской и германской макросистем к скандинавской. Эта страна в ходе формирования совокупности публичного управления воспроизводит как характеристики французской совокупности — раннее национально-национальное строительство в условиях квази-империи, — так и черты германоязычных территорий, в частности — экономически обусловленные традиции муниципального самоуправления в некоторых больших городах. Но Дания не знала ни столь ожесточенной борьбы с региональным сепаратизмом, как страны романской макросистемы, ни германского союзничества. Наоборот, в том месте формируются традиции самоуправления, сближающие Данию со государствами Скандинавии: развитое общинное самоуправление, обычно опирающееся на прямую народовластие и подкрепленное труднодоступностью последовательности территорий и их экономической автаркией, что сдерживало экспансию прямого национального управления. Эти традиции, присутствующие еще в основном в Швеции и в Норвегии, не являются противоположностью централизованному, унитарному стране, как это имело возможность бы быть при развитого регионализма. Скорее напротив, ранняя либо бурная централизация в относительно редконаселенных государствах содействовала практически полной интеграции местного управления в национальный механизм; в отличие от вторых государств-членов Евросоюза в скандинавском регионе все децентрализаторские реформы проходят как совершенные революции сверху, не встречая ни сопротивления, ни требований самостоятельности со стороны органов самоуправления. Так, развитое самоуправление дополняет национальную централизацию, не вступая с ней в конфликт. В XX веке эти традиции самоуправления были дополнены за счет раннего (20 — 30-е гг.) формирования социального страны, содействовавшего децентрализации и демократизации публичного управления не обращая внимания на унитаризм. Наконец, в Скандинавских государствах влияние неспециализированного права на правовую совокупность значительно более значительно, чем на континенте.

Британская совокупность управления, а также местного, кроме этого как и ключевые принципы британского права последовательно насаждались как на Ирландии и территории Британии, так и в заморских колониях. Наряду с этим, на самых ранних этапах колониальной экспансии, сформировалось несоответствие между двумя подходами к местному управлению. С одной стороны, органы местной власти традиционно (т.е. по окончании формирования, в XV-XVII вв. централизованного страны) рассматривались как представители Короны и, позднее, Парламента, — следовательно, не было оснований для разграничения между местным (само)управлением и прямым госуправлением на местах. Иначе, колониальное управление предполагало обязательность особого представительства заинтересованностей Короны, потому, что классические либо создаваемые управленческие структуры в колониях не могли обеспечить для того чтобы представительства. В следствии на уровне провинций в колониях господствовало прямое национальное управление — через деятельность губернаторов и губернаторов, — а на местном уровне формировались органы самоуправления, в той либо другой мере соответствующие британским представлениям о местном управлении (Тут и потом обращение будет идти только о Английских островах и о поселенческих колониях Англии, где местное население было или немногочисленно, или скоро стёрто с лица земли колонистами. Исходя из этого в Северной Америке, Новой Зеландии и Австралии классические туземные формы местного управления не имели независимого значения, — в отличие, к примеру, от Индии).

Разрыв с метрополией, случившийся в следствии американской войны за независимость, стал причиной тому, что местное управление в Соединенных Штатах во многом сохранило черты британского местного управления XVII-XVIII вв. Страны, входившие в состав Английского Содружества и остававшиеся под номинальным авторитетом английской Короны имели значительно больше шансов чтобы впитать традиции и британские нормы в области местного управления. Но американское влияние, в особенности сильное в отношении Канады, и ранняя федерализация содействовали эволюции совокупностей местного управления и их большому своеобразию. Восприятие идеи федерализма из америки, а не из Европы сыграло тут большую роль: федерализм в его американской трактовке возможно применен к любому уровню власти и практически свидетельствует большую децентрализацию управления. Наконец, в случае если европейский — в частности, германский — федерализм во многом опирается на принцип функций и делегирования полномочий, то в Соединенных Штатах в базе федералистских идей неизменно лежало строгое разграничение полномочий. В условиях поселенческого происхождения Канады, Австралии, в то время, когда отдельные поселения начинали функционировать — как и в Соединенных Штатах — перед тем, как государство смогло обозначить собственный присутствие на этих территориях, мысль естественного права местных сообществ на самоуправление получала особенную актуальность. В базе американской совокупности местного управления, как варианта англосаксонской, лежит, так, достаточно необычное несоответствие: с одной стороны, традиции принципа самоуправления и тотальность федерализма содействуют большой самостоятельности местных органов, а классическое британское разделение местных структур, в значительной мере сохранившееся, содействует, наровне с федерализмом, громадному разнообразию. Иначе, большой статус субъектов федерации как национальных образований и связанные с полномочия и эти ресурсы создают основания (более полно реализованные в Канаде и Австралии, в намного меньшей степени — в Соединенных Штатах) для определенной унификации местного управления на их территории.

Так, применительно к западным демократическим странам возможно сказать о существовании пяти макросистем местного управления: английской, романской, американской, германской и скандинавской. Эта типология не есть исчерпывающей: своеобразными чертами владеет организация местного управления в государствах Латинской Америки, Восточной Европы и тем более — в азиатских и африканских странах. Нижеприведенные таблицы резюмируют главные характеристики наднациональных совокупностей (макросистем) местного управления.

Таблица 9. Макросистемы местного управления (историко-правовая типология)

Совокупность Местного СамоУправления в Российской Федерации. Комаров М. П. 11. 01. 2018 Совокупность МСУ

Похожие статьи:

• Тема 10. финансы местных органов самоуправления
• Тема 8. административно-территориальное деление и уровни местного управления
• Тема 5. политическая система общества