История американской государственной службы заметно отличается от истории этого института в странах Старого Света. Она — детище американской политической системы и американского общества в целом со всей его спецификой. А как известно, американская цивилизация сложилась в результате достаточно необычного сочетания историко-культурных, географических, политических, идеологических факторов. Стремление освободиться от пресса и контроля со стороны любой власти, будь она светская или духовная, лежало в основе идеальной, внеэкономической части мотиваций действий как первых, так и последующих поколений колонистов. Принцип самоуправления свободных людей на свободной земле лег в основу того уклада, который называют великим американским экспериментом. Когда же полтора века спустя после начала эксперимента Британская корона попыталась настоять на своих прерогативах неограниченного верховенства власти метрополии, это привело к известным последствиям — провозглашению колониями независимости и отстаиванию ее с оружием в руках. При этом значение тех событий для американского политического менталитета вышло далеко за рамки простого обретения политической самостоятельности. Это было фундаментальным переосмыслением самой природы политической власти, формированием устойчивого стереотипа недоверия ко всякому правительству, особенно центральному, и соответственно к его агентам — аппарату исполнительной власти. Такова исходная точка эволюции американской государственной службы.
Разумеется, с тех пор утекло немало воды. Из тринадцати небольших республик, расположившихся вдоль побережья гигантского неосвоенного континента, США превратились в огромное могущественное государство с мощной правительственной машиной. Тем не менее в сознании среднего американца по-прежнему живет доля подозрительности по отношению к государству и его представителям — чиновникам. И потому кошмарная акция подрыва федерального здания в Оклахома-Сити в 1995 г. — во многом лишь крайняя, патологическая форма выражения до сих пор дремлющих в американском обществе негативных чувств по отношению к федеральному правительству.
Бюрократия в Америке, в отличие от других стран, возникла позже демократии. Она постепенно и с большими трудностями приживалась в обществе с глубоко укоренившейся демократической культурой и практикой. Первоначально американцы вообще хотели обойтись без постоянных государственных служащих, передав все властные полномочия собраниям граждан и выборным лицам, в первую очередь легислатурам. Однако довольно быстро они убедились, что выборные лица так же способны на злоупотребления, как и постоянные служащие, а отказ от профессиональных администраторов приводит дела в состояние хаоса. В результате в Конституции появилось упоминание о назначаемых должностных лицах. Правда, ничего более о правительстве и госаппарате там не сказано [1].
Собственно, аппарата при первых американских президентах практически и не существовало. Известно, например, что Дж. Вашингтон использовал глав немногочисленных департаментов (по-нашему — министров) для диктовки им своих распоряжений. Других служащих у него для этого не было. Сами отцы-основатели, вклад которых в разработку других областей политической теории в особых рекомендациях не нуждается, сфере государственной администрации уделили не много внимания. Чиновники для них, как и для других жителей американских колоний, ассоциировались прежде всего с насилием и притеснениями со стороны короля, который учредил множество новых должностей и прислал сюда толпу своих чиновников, разоряющих народ и высасывающих из него все соки [2]. Однако как в советской общественной науке анализ всех проблем обычно начинался с цитирования высказываний основоположников, так и американцы считают хорошим тоном по всем поводам ссылаться на отцов-основателей и порой сами конструируют концепции из фрагментов их иногда противоречивых суждений. Так, обстоятельная книга, посвященная различным аспектам американской государственной службы, открывается главой под названием Несентиментальный взгляд основателей на государственную службу в американской системе [3]. В основе этого взгляда лежали как будто не очень согласующиеся друг с другом предпосылки.
С одной стороны, отцы-основатели исходили из возможности и необходимости поручать управление лицам, лично незаинтересованным (disinterested), с другой — именно индивидуальный интерес они рассматривали как движущую силу политики (self-interest as a driving force of politics). (Кстати, они не считали возможным разделять политику и управление.) С одной стороны, они считали, что судьба общества не должна зависеть от личных достоинств управляющих, поскольку люди — отнюдь не ангелы, с другой — акцентировали внимание на моральных качествах призванной править естественной аристократии. Способы примирения этих противоречий они видели как в разработанной ими системе институционных сдержек и противовесов, ограничивающих возможности злоупотреблений властью, так и в нравственной сфере — в выдвижении на руководящие посты людей, приверженных принципам служения общественному благу, и поощрении этих качеств. Этической стороне они вообще придавали большое значение. Будучи детьми века Просвещения, но при этом не порвавшими с христианской традицией, они верили в победу доброй стороны человеческой природы и органично сочетали реализм и оптимизм, скептицизм и идеализм. Так мне представляется суть их несентиментального взгляда на кадровый аспект управления государством.
Разумеется, со становлением и развитием американского государства число государственных служащих постоянно росло. Однако вплоть до Гражданской войны происходило это главным образом не за счет расширения государственных функций, а благодаря развитию… почтовой службы. Так, хотя формально количество гражданских служащих с 1816 по 1861 г. возросло почти в 8 раз — с менее чем 5 до почти 37 тыс., — но 86% роста пришлось на Федеральную почтовую службу, т.е. не было связано с расширением управленческого аппарата. Штат других ведомств по-прежнему был ничтожен и исчислялся десятками человек. Исключение составляло лишь Казначейство, осуществлявшее помимо сбора налогов и других собственно финансовых функций еще и государственные закупки, а также учет быстро расширявшихся земель. При этом назначения в аппарат производились в соответствии с концепцией естественной аристократии, т.е. в основном из числа узкого круга образованных и, предположительно, проникнутых духом общественного служения людей, и носили практически пожизненный, а зачастую и наследственный характер.
Как работает федерализм в Швейцарии? В Англии? В США?
